食品安全是一个重要的公共卫生问题。加强食品安全监管，关键要建立健全国家食品安全体系或体制（National  food  safety  system）〔1〕-〔4〕。进入21世纪后，许多国家在建立健全本国食品安全体系方面做了大量工作,发达国家已经走在前面，美国声称要成为国际食品安全的领导（International  food  safety  leader）〔5〕-〔9〕。2004年，我国对食品安全监管体制进行重大改革，对从农田到餐桌的食品安全实行“分段监管”,建立起多部门监管的体制〔10〕。然而，今年来，我国食品安全监管遇到重大挑战，中美食品安全问题、中欧食品安全问题、中国与周边国家食品安全问题频频，引起了国际社会的广泛关注。  
这些问题的出现，其成因很多，但与各个国家的食品安全监管体制不无关系。为了探索这个问题，笔者收集了国内外食品安全监管体制的文献资料，进行了认真分析，出于与同行交流的愿望，提出一些个人的观点，形成了本文，恭请同行和学者共同探讨，为建立健全我国食品安全监管体制和制度贡献绵薄之力。  
一、国外食品安全监管体制的状况〔11〕-〔24〕  
（一）加拿大的食品安全监管体制  
为了提高效率，减少部门职能重叠，降低联邦开支，加拿大于1996年进行了食品安全监管机构的重组，将加拿大卫生、农业、渔业海洋部门的食品安全监管职能合并，成立加拿大食品安全监督署（Canada  Food  Inspection  Agency,  CFIA），于1997年4月开始工作。  
加拿大食品监督署的职责有：（1）进/出口食品的监督，（2）实验室和诊断支撑（laboratory  and  diagnosis  support），（3）危机管理和产品召回，以及（4）出口认证。CFIA直接向加拿大农业及农产品部部长报告工作。  
加拿大食品安全监管机构重组后，取得3个方面的成效：（1）节省财政预算支出。1997年—1998年财政年度的支出减少了10%；（2）减少机构监管的重叠，避免了不同部门开展同样监督检查的现象；（3）明确职责，加强协作，减少监管的“盲区”。  
加拿大卫生部负责公共政策和标准  >标准的制定，包括研究、风险性评估，以及制定食品中允许物质的限量标准。  
（二）美国的食品安全监督体制  
美国的食品安全监管体制由联邦政府、州和地方政府部门组成。在联邦政府层面上，有12个部门涉及食品安全监管，即：（1）美国农业部食品安全监督局（FSIS），（2）美国农业部农业市场局，（3）美国农业部动植物监督局，（4）美国农业部粮食、包装、储存管理局，（5）美国人类卫生服务部食品药品管理局（FDA），（6）美国人类卫生服务部疾病预防控制中心，（7）美国国家海洋渔业商贸局，（8）美国财政关税局，（9）美国财政部烟、酒、火炮局，（10）美国环保署，（11）美国联邦贸易委员会，（12）美国农业部农业研究所。然而，美国联邦政府主要的食品安全监督部门是美国农业部所属的FSIS和美国人类卫生服务部所属的FDA。  
然而，美国主要由两个部门负责食品安全监管工作，即美国农业部FSIS，负责肉、禽及蛋制品的食品安全监管和美国人类卫生服务部FDA，负责农业部监管之外的食品的安全监管。据此，FSIS和FDA被称作美国的两大食品安全系统（America’s  two  food  safety  system）。由此可见，美国实行的是多个部门参与的食品安全监管体制，这种体制在职责和工作范围上似乎界定的很清楚，但实际上仍存在缺陷：（1）食品安全监管职能重叠。例如，在蛋产品的管理上，FSIS负责蛋制品加工的监管，FDA负责对蛋产品运输、零售以及餐饮服务的监管。同时，FSIS和FDA还共同监管壳蛋的加工、壳蛋运输、蛋的批发；（2）重复监督检查。例如，对同一个生产三明治的企业，对暴露肉馅（open-face  meat  or  poultry  sandwiches）的监督检查由FSIS实施，而对非暴露肉馅三明治（closed-face  meat  or  poultry  sandwiches）的监督检查则由FDA实施。又例如，美国国家海洋气候管理局每年要对2500个国内外的海产品公司进行检查，又与FDA实行的监督检查重复；（3）食品监管的权限不一致。例如，FSIS对企业未实施召回的食品可采取措施临时扣留该产品20天，而FDA则没有此项权力，只能申请法院批准。  
鉴于上述问题，美国从20世纪90年代后期就开始关注欧盟和加拿大食品安全监管体制，并着手美国食品安全体制改革的研究。美国政府责任办公室（Unite  State  Government  Accountability  Office,  GAO）于2004年建议国会考虑：（1）制定综合性的、统一的、以风险分析为基础的食品安全法律，（2）建立单一的、独立食品安全监管机构。  
二、我国的食品安全监管体制〔25〕  
（一）我国食品安全监管体制的建立与发展  
改革开放以来，我国的食品安全监管体制进行了三次大的调整或改革，即：（1）1983年—1995年，卫生防疫站为法定执法主体，履行食品卫生监督职责。1982年11月19日第五届全国人大常委会第25次会议通过《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，将食品卫生监督职责授予各级卫生防疫站，在12年期间，各级卫生防疫站依法监督，保证食品安全，为促进社会经济的发展做出了不可磨灭的功绩。（2）1995年—2004年，卫生行政部门为法定执法主体，全面行使食品卫生监督职权。1995年10月30日第八届全国人大常委会第16次审议通过了经过修订的《中华人民共和国食品卫生法》。从颁布《食品卫生法》之日起，各级卫生行政部门是食品卫生监督的执法主体，全面履行食品卫生监督职责。为了解决食品卫生监督执法主体与队伍分离的问题，1996年卫生部决定，在各级卫生防疫站建制的基础上，加挂卫生监督所的牌子，将卫生监督工作与卫生防病工作相对分离；2000年经国务院批准，全国全面启动了卫生监督体制改革，成立独立的卫生监督机构，作为卫生行政部门的执法机构，专司卫生监督职责。其中，食品卫生监督是卫生监督职责的重中之中。（3）2004年至今。2004年国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》，对我国食品安全监管体制再次作出了重大调整，实行“分段管理”体制，将从农田到餐桌的食物链分为4段由4个部门负责食品安全监管，即：农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管。为了解决多部门监管之间的协调问题，《决定》同时规定，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。为了加强产品质  >品质量和食品安全工作，2007年8月决定成立国务院产品质量和食品安全领导小组，吴仪副总理任组长，质检总局李长江局长任副组长，办公室设在质检总局。领导小组的主要职责是：（1）统筹协调产品质量和食品安全重大问题，统一部署有关重大行动；（2）督促检查产品质量和食品安全有关政策的贯彻落实和工作进展情况。  




食品安全是一个重要的公共卫生问题。加强食品安全监管，关键要建立健全国家食品安全体系或体制（National  food  safety  system）〔1〕-〔4〕。进入21世纪后，许多国家在建立健全本国食品安全体系方面做了大量工作,发达国家已经走在前面，美国声称要成为国际食品安全的领导（International  food  safety  leader）〔5〕-〔9〕。2004年，我国对食品安全监管体制进行重大改革，对从农田到餐桌的食品安全实行“分段监管”,建立起多部门监管的体制〔10〕。然而，今年来，我国食品安全监管遇到重大挑战，中美食品安全问题、中欧食品安全问题、中国与周边国家食品安全问题频频，引起了国际社会的广泛关注。  
这些问题的出现，其成因很多，但与各个国家的食品安全监管体制不无关系。为了探索这个问题，笔者收集了国内外食品安全监管体制的文献资料，进行了认真分析，出于与同行交流的愿望，提出一些个人的观点，形成了本文，恭请同行和学者共同探讨，为建立健全我国食品安全监管体制和制度贡献绵薄之力。  
一、国外食品安全监管体制的状况〔11〕-〔24〕  
（一）加拿大的食品安全监管体制  
为了提高效率，减少部门职能重叠，降低联邦开支，加拿大于1996年进行了食品安全监管机构的重组，将加拿大卫生、农业、渔业海洋部门的食品安全监管职能合并，成立加拿大食品安全监督署（Canada  Food  Inspection  Agency,  CFIA），于1997年4月开始工作。  
加拿大食品监督署的职责有：（1）进/出口食品的监督，（2）实验室和诊断支撑（laboratory  and  diagnosis  support），（3）危机管理和产品召回，以及（4）出口认证。CFIA直接向加拿大农业及农产品部部长报告工作。  
加拿大食品安全监管机构重组后，取得3个方面的成效：（1）节省财政预算支出。1997年—1998年财政年度的支出减少了10%；（2）减少机构监管的重叠，避免了不同部门开展同样监督检查的现象；（3）明确职责，加强协作，减少监管的“盲区”。  
加拿大卫生部负责公共政策和标准  >标准的制定，包括研究、风险性评估，以及制定食品中允许物质的限量标准。  
（二）美国的食品安全监督体制  
美国的食品安全监管体制由联邦政府、州和地方政府部门组成。在联邦政府层面上，有12个部门涉及食品安全监管，即：（1）美国农业部食品安全监督局（FSIS），（2）美国农业部农业市场局，（3）美国农业部动植物监督局，（4）美国农业部粮食、包装、储存管理局，（5）美国人类卫生服务部食品药品管理局（FDA），（6）美国人类卫生服务部疾病预防控制中心，（7）美国国家海洋渔业商贸局，（8）美国财政关税局，（9）美国财政部烟、酒、火炮局，（10）美国环保署，（11）美国联邦贸易委员会，（12）美国农业部农业研究所。然而，美国联邦政府主要的食品安全监督部门是美国农业部所属的FSIS和美国人类卫生服务部所属的FDA。  
然而，美国主要由两个部门负责食品安全监管工作，即美国农业部FSIS，负责肉、禽及蛋制品的食品安全监管和美国人类卫生服务部FDA，负责农业部监管之外的食品的安全监管。据此，FSIS和FDA被称作美国的两大食品安全系统（America’s  two  food  safety  system）。由此可见，美国实行的是多个部门参与的食品安全监管体制，这种体制在职责和工作范围上似乎界定的很清楚，但实际上仍存在缺陷：（1）食品安全监管职能重叠。例如，在蛋产品的管理上，FSIS负责蛋制品加工的监管，FDA负责对蛋产品运输、零售以及餐饮服务的监管。同时，FSIS和FDA还共同监管壳蛋的加工、壳蛋运输、蛋的批发；（2）重复监督检查。例如，对同一个生产三明治的企业，对暴露肉馅（open-face  meat  or  poultry  sandwiches）的监督检查由FSIS实施，而对非暴露肉馅三明治（closed-face  meat  or  poultry  sandwiches）的监督检查则由FDA实施。又例如，美国国家海洋气候管理局每年要对2500个国内外的海产品公司进行检查，又与FDA实行的监督检查重复；（3）食品监管的权限不一致。例如，FSIS对企业未实施召回的食品可采取措施临时扣留该产品20天，而FDA则没有此项权力，只能申请法院批准。  
鉴于上述问题，美国从20世纪90年代后期就开始关注欧盟和加拿大食品安全监管体制，并着手美国食品安全体制改革的研究。美国政府责任办公室（Unite  State  Government  Accountability  Office,  GAO）于2004年建议国会考虑：（1）制定综合性的、统一的、以风险分析为基础的食品安全法律，（2）建立单一的、独立食品安全监管机构。  
二、我国的食品安全监管体制〔25〕  
（一）我国食品安全监管体制的建立与发展  
改革开放以来，我国的食品安全监管体制进行了三次大的调整或改革，即：（1）1983年—1995年，卫生防疫站为法定执法主体，履行食品卫生监督职责。1982年11月19日第五届全国人大常委会第25次会议通过《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，将食品卫生监督职责授予各级卫生防疫站，在12年期间，各级卫生防疫站依法监督，保证食品安全，为促进社会经济的发展做出了不可磨灭的功绩。（2）1995年—2004年，卫生行政部门为法定执法主体，全面行使食品卫生监督职权。1995年10月30日第八届全国人大常委会第16次审议通过了经过修订的《中华人民共和国食品卫生法》。从颁布《食品卫生法》之日起，各级卫生行政部门是食品卫生监督的执法主体，全面履行食品卫生监督职责。为了解决食品卫生监督执法主体与队伍分离的问题，1996年卫生部决定，在各级卫生防疫站建制的基础上，加挂卫生监督所的牌子，将卫生监督工作与卫生防病工作相对分离；2000年经国务院批准，全国全面启动了卫生监督体制改革，成立独立的卫生监督机构，作为卫生行政部门的执法机构，专司卫生监督职责。其中，食品卫生监督是卫生监督职责的重中之中。（3）2004年至今。2004年国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》，对我国食品安全监管体制再次作出了重大调整，实行“分段管理”体制，将从农田到餐桌的食物链分为4段由4个部门负责食品安全监管，即：农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管。为了解决多部门监管之间的协调问题，《决定》同时规定，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。为了加强产品质  >品质量和食品安全工作，2007年8月决定成立国务院产品质量和食品安全领导小组，吴仪副总理任组长，质检总局李长江局长任副组长，办公室设在质检总局。领导小组的主要职责是：（1）统筹协调产品质量和食品安全重大问题，统一部署有关重大行动；（2）督促检查产品质量和食品安全有关政策的贯彻落实和工作进展情况。  

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